Evaluación de la política pública de reforma agraria en Colombia (1991 – 2010): Estudios de caso en seis municipios del país (2016)
El objetivo de la investigación fue evaluar la política pública de reforma agraria en Colombia (1991-2010) mediante estudios de caso en seis municipios del país, bajo el enfoque metodológico propuesto por Knoepfel, Larrue y Varone (2006), según el cual los productos que una política pública genera (variables por explicar) dependen de tres factores que actúan como variables explicativas: actores, recursos y reglas institucionales. Desde inicios de los años noventa se ha desarrollado a nivel nacional una política pública de reforma agraria fundamentada en la estrategia de redistribución de la propiedad rural por la vía del mercado, limitando la participación directa del Estado, bajo un enfoque mixto con énfasis socio-céntrico consignado en la Ley 160 de 1994. Esta política fue poco pertinente dado que algunos de los objetivos contemplados en su Programa Político-Administrativo desconocían la naturaleza e intensidad del problema público a resolver, que gira alrededor de la concentración de la propiedad rural, y aquellos orientados a su solución carecieron de los mecanismos o instrumentos necesarios para alcanzarlos. La política también tuvo una mínima efectividad porque no logró generar los impactos o modificaciones requeridas en el comportamiento de los grupos-objetivo (actores causantes del problema público), quienes no se vieron incentivados a cambiar (dificultades en los procesos de negociación voluntaria de tierras) ni tampoco obligados (deficiente implementación de vías de intervención directa como expropiación, extinción del dominio, clarificación de la propiedad y deslinde y recuperación de baldíos). Además, la implementación de la política terminó priorizando acciones no dirigidas hacia los grupos-objetivos, como la titulación de baldíos. En consecuencia, su eficacia fue marginal porque no se lograron alcanzar los objetivos de reformar la estructura social agraria, incrementar la productividad de las explotaciones agropecuarias e incentivar la participación y fortalecimiento de las organizaciones campesinas mediante herramientas como las Zonas de Reserva Campesina. Asimismo, la política careció de la integralidad requerida para que los beneficiarios finales además de acceder a la propiedad de la tierra contaran con otros servicios complementarios que les permitiera mejorar su calidad de vida. El análisis evidencia un inequitativo acceso y falta de control efectivo sobre recursos estratégicos (dinero, información, organización, personal, derecho, tiempo, consenso, infraestructura, apoyo político y fuerza) favoreciendo a los grupos-objetivo y limitando a los beneficiarios de la política y a las autoridades político-administrativas encargadas de su implementación. Igualmente, la institucionalidad formal de la política fue ampliamente desbordada por reglas institucionales informales como clientelismo político, corrupción, incumplimiento de la condición resolutoria, priorización de intereses individuales frente a los colectivos, discriminación de la población campesina, control territorial por grupos armados ilegales, entre muchas otras. Finalmente, la evaluación demuestra que la política no logró solucionar el problema de concentración de la propiedad rural en los municipios objeto de estudio, problema que a nivel nacional se ha hecho más crítico limitando en gran medida el mejoramiento de las condiciones de vida tanto de los beneficiarios de la política como de la población rural en general.