Analysis of the environmental licensing procedure for coastal environments in Colombia : a geomorphological perspective from the concept of susceptibility to the effect of human interventions (2019)
Importantes falencias en los procedimientos de licenciamiento ambiental en Colombia se relacionan directamente con la degradación generalizada de sus franjas costeras y zonas litorales. Estas áreas se encuentran afectadas severamente por intervenciones humanas que interfieren con los procesos naturales y modifican sustancialmente sus balances sedimentarios, contextos geomorfológicos y condiciones físico-bióticas. Entre muchos otros ejemplos, se destacan: a) La erosión generalizada y la destrucción de playas y dunas en el delta del Río Magdalena, asociadas a la construcción de los tajamares de Bocas de Ceniza; b) La modificación drástica de la hidrodinámica de los litorales de los departamentos del Atlántico y Magdalena por proyectos de infraestructura lineal; c) la híper-salinización y pérdida de más de 30,000 hectáreas de manglar en el complejo lagunar de la Ciénaga Grande de Santa Marta (CGSM) debido a la expansión de la frontera agrícola e infraestructura lineal d) el retroceso acelerado de playas y acantilados en el Caribe sur, debido a actividades como la deforestación, extracción de materiales de playa y construcción desordenada y caótica de cerca de 500 obras de defensa costera; y e) La salinización de más de 10,000 hectáreas de pantanos de agua dulce en la Bahía de Cispatá, como consecuencia de la formación inducida del nuevo delta de Tinajones. En este sentido, la ubicación de infraestructura en terrenos geológica y geomorfológicamente inestables, afectados por fenómenos como la subsidencia costera y el diapirismo de lodos, plantea amenazas y riesgos naturales de primer orden. Este es un panorama palpable en el presente y futuro de zonas urbanas y rurales de ciudades como Barranquilla, Cartagena, Arboletes y Necoclí, todas ellas con desarrollos futuros (industria, puertos, urbanísticos) de la mayor importancia. Los costos ambientales asociados a intervenciones como las mencionadas son incalculables, sin contar la existencia de otros numerosos ejemplos, que evidencian entre otros factores un insuficiente reconocimiento a la geomofología en la evaluación, seguimiento y control de las intervenciones humanas en el entorno marino-costero. Estas funciones de manejo ambiental en Colombia se surten por medio del procedimiento de licenciamiento ambiental, que están a cargo de autoridades de orden nacional y regional según la Ley 99 de 1993. En el contexto anterior, se plantean las siguientes preguntas de investigación:  ¿Qué elementos del licenciamiento ambiental de intervenciones en ambientes costeros pueden mejorarse, dando prioridad a los contextos geomorfológicos particulares de las zonas de intervención?  ¿Cómo ha evolucionado el sistema regulatorio en Colombia con respecto a las intervenciones humanas sobre los ambientes costeros? 20  ¿Qué mejoras técnicas se pueden hacer al marco regulatorio colombiano para guiar la evaluación, seguimiento y control de intervenciones humanas desde el enfoque geomorfológico de susceptibilidad? Este trabajo examina el marco regulatorio ambiental que actualmente rige en las zonas costeras colombianas, a través de dos niveles geográficos. En un primer nivel macro se caracterizan y analizan las intervenciones humanas en el litoral Caribe continental, región que representa una muestra significativa del contexto colombiano por sus mayores niveles de ocupación humana y consecuentes perturbaciones antropogénicas. En un segundo nivel, de mayor detalle, se define e ilustra el enfoque conceptual y metodológico que resulta de esta investigación, con la demostración en una de las unidades ambientales costeras definidas por el decreto 1120 de 2013 para el manejo costero integrado. Para responder a los interrogantes planteados, el Capítulo I introduce brevemente la evolución geomorfológica histórica de los litorales colombianos desde finales del siglo XVIII. En este “abrebocas” se evidencia la compleja geología y geomorfología de las costas Caribe y Pacífico de Colombia, en las cuales islas-barrera deltaicas de bajo relieve y manglares contrastan con relieves rocosos escarpados, acantilados y amplias plataformas costeras emergidas y sumergidas. La evolución histórica de los litorales colombianos involucra cambios en la línea de costa estimados en cientos de metros, a tasas máximas de 40 metros al año (Punta Rey, Arboletes, Bahía de Tumaco), y pérdidas y ganancias de terrenos del orden de decenas de kilómetros cuadrados (Ciénaga de Mallorquín, Isla Cascajo, Delta de Tinajones-Bahía de Cispatá, Golfo de Urabá, Delta de los ríos San Juan y Patía). Estos casos reflejan variaciones drásticas en los balances de sedimentos del litoral, muchos de ellos provocados o influenciados por acciones humanas, como infraestructura para la navegación, modificación de cauces y obras de protección costera. El Capítulo II identifica la perspectiva geomorfológica en el licenciamiento ambiental de intervenciones costeras en Colombia, a partir de su comparación con los marcos regulatorios de Italia, España y Cuba. Las entrevistas y revisiones documentales destacaron 59 intervenciones asociadas con usos y actividades humanas en las zonas costeras, cuya obligatoriedad para el licenciamiento varía entre países. Los procesos geomorfológicos naturales también fueron analizados dentro de los criterios técnicos incluidos en las directrices oficiales para estudios ambientales. Se concluye que, a pesar de la aceptación mundial de las evaluaciones de impacto ambiental como procedimiento de licenciamiento, su aplicación es aún muy diversa y limitada en cuanto a la pertinencia de los procesos geomorfológicos costeros. Por consiguiente, se identifican siete buenas prácticas para la evaluación y el control de los impactos antropogénicos en la zona costera y se introduce un nuevo enfoque, orientado en procesos, para los procedimientos de licenciamiento ambiental. 21 En el Capítulo III se hace un inventario y se caracterizan las intervenciones humanas sobre la costa continental del Caribe colombiano, para establecer una línea base regional. A partir de imágenes de Google Earth, se ubicaron un total de 2,742 obras y actividades, que representan 29 tipos diferentes de intervenciones humanas. Este inventario se complementó con una evaluación del impacto general de cada intervención, en función de cuatro atributos de sus efectos geomorfológicos, a saber, extensión, intensidad, reversibilidad y persistencia. Los tres tipos de intervenciones humana más comunes (asentamientos de baja densidad, espolones y asentamientos de lujo con muelle) fueron también los más impactantes. Sin embargo, algunas intervenciones (por ejemplo, asentamientos de alta densidad o infraestructura vial) tuvieron valores de impacto ambiental más altos que otras más frecuentes. A partir de este análisis exhaustivo del Caribe colombiano, en el Capítulo IV se evalúa el marco regulatorio ambiental nacional aplicable a las áreas costeras. Se evidencia que el procedimiento de licenciamiento en Colombia actualmente solo regula cuatro de los diez tipos de intervenciones con mayor efecto en las zonas costeras colombianas. También se resalta que el número de obras y actividades cubiertas en cada nueva reforma legislativa disminuyó constantemente con el tiempo. Adicionalmente, se extrajeron tres implicaciones políticas para la planificación costera y oceánica, relacionadas con: a) la diversidad geográfica de las zonas costeras tropicales; b) la necesidad de instrumentos de capacidad de carga territorial; y c) la falta de articulación de los instrumentos de planificación territorial. Las conclusiones identifican una brecha importante entre la toma de decisiones técnicas y políticas en el marco regulatorio ambiental de Colombia, lo que subraya la necesidad de diseñar nuevos métodos para evaluar la amplitud y la dimensión de la dinámica geomorfológica en un contexto de manejo ambiental. Por consiguiente, los capítulos anteriores resaltan tres deficiencias importantes en Colombia, con respecto al manejo ambiental de intervenciones humanas en zonas costeras: 1) la ausencia de una estrategia para determinar intervenciones que requieren un procedimiento de licencia ambiental (screening); 2) una deficiente definición del alcance de los estudios ambientales a través de requisitos de información pertinentes (scoping); y 3) la desarticulación de los instrumentos de gestión ambiental, como la planificación territorial y las licencias ambientales. Todos estos elementos ratifican que el marco regulatorio ambiental en Colombia ha sido insuficiente hasta la fecha para manejar el impacto antropogénico en los ambientes costeros, debido a que no se tiene en cuenta la susceptibilidad natural al efecto de las intervenciones humanas. En este trabajo se define susceptibilidad como la predisposición de una unidad ambiental (sistema socio-natural) para experimentar cambios o afectaciones debido a la introducción de una intervención humana. Con el fin de proponer mejoras al sistema ambiental colombiano, el Capítulo V plantea un nuevo modelo conceptual y metodológico para guiar la evaluación, el seguimiento y el control de los 22 impactos humanos desde una perspectiva geomorfológica. Este producto novedoso se ha denominado Susceptibilidad a las Intervenciones Humanas con fines de Licenciamiento Ambiental (SHIELP en inglés). La arquitectura de este modelo tiene tres componentes, que son particulares para un tipo de entorno, a saber, procesos geomorfológicos, configuraciones geomorfológicas e intervenciones humanas potencialmente impactantes. Cada uno de estos componentes se traduce en una variable por medio de calificaciones de expertos y el cálculo de lógica difusa. Por lo tanto, el sistema experto-difuso SHIELP cuantifica la susceptibilidad de una geoforma distintiva a los efectos de un tipo característico de intervención humana, a través de la perturbación estimada en cada proceso geomorfológico que configura el tipo de ambiente en estudio. Como demostración, este capítulo también documenta el diseño del sistema experto-difuso para ambientes costeros, esbozado en talleres de investigación con miembros del Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras “José Benito Vives de Andréis”- INVEMAR. El rol que cumple este instituto como asesor oficial de las autoridades ambientales en cuestiones de evaluación de impacto, demuestran su pertinencia para soportar la base de conocimiento experto del modelo. Como resultado, el modelo SHIELP se aplicó con los parámetros establecidos para los entornos costeros, derivando en una base de datos de valores de susceptibilidad para 4,524 interacciones (configuración litoral frente a intervención). La aplicabilidad real de este ejercicio corresponde a la traducción de esta base de datos en un criterio técnico para mejorar el marco regulatorio colombiano. Por un lado, cinco rangos de susceptibilidad se vincularon a cinco instrumentos diferenciados, dos de los cuales articulan el licenciamiento ambiental con planes territoriales, mientras que los otros diferencian el tipo licenciamiento pertinente según las propiedades de ubicación de la intervención (screening). Por otro lado, los instrumentos diferenciados también se combinaron con cuatro grados de requisitos de información para la definición del alcance en los estudios ambientales respectivos (scoping). De esta manera, el valor de susceptibilidad de una intervención dada en una configuración determinada (interacción) se ajusta a un rango percentilico que establece la competencia territorial (regional o nacional) para su control ambiental, así como un instrumento de licencia específico con requisitos de información diferenciados para la definición de la línea base ambiental. Finalmente, la operación del modelo SHIELP se demostró con un estudio de caso: la unidad ambiental costera Rio Magdalena - complejo Canal del Dique - sistema lagunar Ciénaga Grande de Santa Marta. La información geográfica de esta unidad costera regional se interpretó de acuerdo con los parámetros definidos en el modelo SHIELP para ambientes costeros. Se delimitaron 154 polígonos en el área de estudio, de acuerdo con las 40 configuraciones litorales identificadas. Como resultado, 13 mapas cartográficos representan esta área, con los niveles de susceptibilidad atribuidos a cada configuración para las 52 intervenciones potencialmente impactantes. A fin de ilustrar la aplicabilidad del modelo, se presentan cuatro escenarios para discriminar las 23 intervenciones por instrumento de manejo ambiental (screening) y para definir los requerimientos de información sobre procesos geomorfológicos (scoping). De esta manera el modelo SHIELP especifica el instrumento de licenciamiento ambiental para las intervenciones humanas y el alcance correspondiente del estudio técnico requerido, dadas las características de su interacción con la configuración gemorfológica. Las Conclusiones Generales documentan reflexiones y recomendaciones al Sistema Nacional Ambiental colombiano (SINA) para implementar los resultados de esta investigación. Además, este trabajo abre una perspectiva amplia para futuras investigaciones en el enfoque de la susceptibilidad al efecto de las intervenciones humanas. El modelo SHIELP para entornos costeros se puede replicar en diversas geografías para articular progresivamente una base de datos nacional de susceptibilidad costera. Asimismo, el esquema metodológico presentado puede aplicarse en diferentes tipos de entornos, distintos de la zona costera. La ampliación de este enfoque de susceptibilidad geomorfológica sobre la variedad de ecosistemas tropicales, establecería el camino para una transición exitosa desde la actual concepción antropocéntrica y orientada a la fragmentación, hacia una aproximación del manejo basado en los ecosistemas.